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習近平要求發改委年底拿出新電改方案 各方仍在博弈

時間:2014-10-31 11:41  點擊:

  電改攻堅市場化還原

  電力體製改革又開始新一輪熱炒 ,有關方案也正在討論之中 。業界專家認為 ,雖然阻力和挑戰決定了改革不可能一蹴而就 ,但當下是改革的最好時機 。電網盈利模式逐漸改變 ,也已是板上釘釘的趨勢 。國慶節前後 ,有關新的深化電力體製改革方案已起草完成的消息頻見報端 。消息稱 ,方案已遞交到國務院 ,有望於近期獲批出台 。新一輪電改再引熱議 。

  自2002年“廠網分開”實施以來 ,電改一直是“隻聞樓梯響 ,不見人下來” ,今天終於迎來實質性推進的信號 。中國電力企業聯合會副秘書長歐陽昌裕在接受企業觀察報記者采訪時說 :“新一屆黨和國家領導人對體製改革的重視程度和推進力度 ,為新電改方案的順產提供了非常好的時機 。習近平總書記在今年6月份的中央財經領導小組會議上明確提出 ,要抓緊製定電力體製改革總體方案 ,並對發改委提出要求,在今年底拿出新電改方案 。”

  電改是一塊異常難啃的“硬骨頭” ,而今年習近平總書記親自過問 ,被業內外人士解讀為新一屆政府推進電改的決心 。不少專家認為 ,政府反複強調 ,改革是中國最大的紅利 。而反腐運動也讓人看到了政府的強大勇氣和決心 ,有這樣的勇氣和決心推進電改 ,中國電力體製就不怕改不動 ,不怕理不順 。

  當前媒體討論最多的所謂“新電改方案”提出“四放開 、一獨立” ,即輸配以外的經營性電價放開 、售電業務放開 、增量配電業務放開 、公益性和調節性以外的發供電計劃放開 ,交易平台相對獨立 。上述改革明顯會觸動電網企業利益鏈 ,將會破除電網公司所掌控的巨大權勢 。

  對此 ,中國人民大學經濟學院教授吳疆對企業觀察報記者透露 :“國家發改委綜合改革司早已編製‘關於進一步深化電力體製改革的若幹意見(征求意見稿)’(以下簡稱‘征求意見稿’) ,並廣泛征求意見 。其中最大的亮點是確立了電網企業新的盈利模式 ,電網企業不再以上網及銷售電價差作為收入來源 ,而是按照政府核定的輸配電價收取過網費 。”

  電改再次上路 ,自然被寄予厚望 。但中國人民大學經濟學院教授吳疆強調說 :“有關電改方案的討論仍在繼續 ,正經曆著上下 、內外 、左右各利益相關方的博弈 ,處於百家爭鳴階段 。”他認為 ,電改是一個複雜的事情 ,目前各媒體報道的“方案已遞交國務院 ,有望於近期出台”的言論過於樂觀 ,而公開談論的所謂方案內容也隻是部分被業界專家各自認可的征求意見稿中的內容 ,電改方案在年底前出台有較大難度 。

  市場化 ,還原電能商品屬性

  毋庸置疑 ,電改涉及問題很多 ,而且每個問題都有複雜的背景 ,牽涉多方利益 ,電改方案必然經曆多方互動和博弈 。

  不過吳疆認為 ,從具體操作層來講 ,當下的電改時機比以往任何時候都要好 。除了政府高層領導的重視和推動外 ,相比油氣 、鐵路等領域的改革 ,電改還有其他方麵的一些利好因素作為催化 :

  首先 ,電改已經有過一次“廠網分離”的改革經驗 ,發電企業也進行過拆分 ,有一定的改革基礎;

  其次 ,這些年輿論對電改的充分討論 ,更有利於電改決策的科學化;

  其三 ,目前我國已經有非常多的關於電改的研究報告及研究方案 ,積累了重要的理論支撐 。

  企業觀察報記者在采訪中發現 ,雖然新電改方案的神秘麵紗還未揭開 ,是否會在年底露麵也仍然未知 ,但無論電力企業內部人士還是業界專家 ,都對此輪電改充滿信心 ,一致表示市場化的改革方向毫無懸念 。

  中國電力企業聯合會副秘書長歐陽昌裕分析 ,按照十八屆三中全會要求 ,我國要建立統一開放 、競爭有序的市場體係 。具體而言 ,就是要解決企業自主經營 、自負盈虧的問題 ,解決消費者自由選擇的問題 ,解決市場要素暢通流動問題 。具體到電力行業 ,上述三方麵問題每個都待破解 。

  我國電力企業的投資權 、定價權被政府掌控著;生產要素的跨省 、跨區域流動也有著方方麵麵的限製;電力資源的配置很大程度上通過行政審批來實現 ,而不是靠市場機製;電網公司統購統銷的經營模式沒有調動起企業發展的積極性 ,還剝奪了消費者的自由選擇權 。加上政府監管不到位 ,引發出諸如棄風 、圈地等負麵怪病 。“所以 ,此番改革的方向 ,一定是破除政府過度幹預 ,改革政府行政配置資源體製 ,建立完善的電力市場 。”歐陽昌裕說 。

  此觀點恰恰與今年6月份習近平總書記就推動能源生產和消費革命提出的5點要求相吻合 。其中重要的一點是 ,“推動能源體製革命 ,打通能源發展快車道 。堅定不移推進改革 ,還原能源商品屬性 ,構建有效競爭的市場結構和市場體係 ,形成主要由市場決定能源價格的機製 ,轉變政府對能源的監管方式 ,建立健全能源法治體係” 。

  電能的屬性一部分是其內在特質規定的技術性,如不可大規模儲存 、產供用的同時性等 ,這決定了電網存在的必要性 ,也是其容易形成壟斷的原因;另一部分則是由社會附加的 ,主要表現為社會性和商品性 。社會性即電力資源是確保國家經濟發展 、社會穩定的保障性 、基礎性資源;商品性即電力資源可以作為一般商品在市場上自由交易 。

  對於電能屬性的認識與實現 ,深刻影響到電力市場化改革的方向和推進方式,影響到改革的路徑選擇 ,市場模式及政府監管手段等諸多方麵 。歐陽昌裕分析 ,研究電能的三個屬性可以得出結論 ,電網應該保留其社會屬性和技術屬性 ,發揮電網設施的基礎性平台作用 ,采取統一監管模式 ,並采用獨立的輸配電價 。而發電側和售電側完全可以放開 ,引入競爭機製 。發電側早在2002年廠網分離的改革中就已經放開了 ,目前 ,關鍵是售電側的放開 。

  據企業觀察報記者了解 ,目前流傳出來的電改征求意見稿強化售電側的市場競爭機製 。對此 ,中國法學會能源法研究會常務理事 、副會長兼學術委員會主任吳鍾瑚表示 ,配電側和售電側放開是我國電力產業朝著市場化競爭方向發展的重要風向 。輸配分開 ,適當引入競爭 ,有利於用戶端選擇權的強化 ,也有利於電價成本的降低 。現在關鍵看放開多大 ,取決於改革的力度有多大 。如果僅僅是少量民資入股 ,那麽就不會形成太大影響 。如果形成若幹配電商和售電商 ,並有一係列配套措施出台 ,比如價格製定 、市場監管 、成本核算等 ,那麽此輪電改將取得很大成效 。

  分類管製 ,取消電網購售電業務職能

  在我國 ,電網企業目前是發電企業與用戶之間產品傳輸和市場交易的唯一紐帶 ,所有市場上的電力交易和輸配必須通過電網公司 。可以說 ,我國電網公司通過這個渠道控製了電廠和用戶的兩端 。

  中投顧問能源行業研究員宋智晨接受企業觀察報記者采訪時表示 ,電網公司在電力行業所處的地位非常關鍵 ,電網壟斷既是保障電力行業穩健發展的重要因素 ,也是阻礙行業競爭效率提升的罪魁禍首 。

  在很多業界專家看來 ,電網的盈利模式和生存之道是我國十多年來電力體製改革的最大障礙 。此輪電改 ,關鍵是要取消或弱化電網企業從事購售電的業務職能 ,適當引入競爭 ,讓發電企業與用戶實現直接而高效的交易 。此前,吵得沸沸揚揚的“拆分電網”傳說也正是基於這樣的認知 。

  對此 ,歐陽昌裕表示 :“售電放開是大勢所趨 ,這意味著未來賣電不是電網公司一家 ,而是多家 。未來的發電企業 ,甚至是電商企業都有可能成立售電公司 ,賣電給用戶 ,用戶選擇將越來越多元化 。”但他認為 ,這並非易事 ,輸配環節 、銷售環節都需要有全麵係統的規劃 ,能否取得實質性突破 ,主要看國家層麵的改革決心和配套改革措施 。

  無論接下來改革的挑戰如何 ,目前看來 ,配 、售電放開必然會改變電網的盈利模式 。企業觀察報記者在采訪中發現 ,這似乎成為業界專家們的共識 。吳鍾瑚直言 :“電力改革的方向是市場化 ,而關鍵點在於形成多買家多賣家的格局 。目前 ,電網公司統購統銷的運營模式不利於這種格局的形成 ,是接下來電改的重中之重 。”

  當前 ,電網的盈利模式是差價模式 ,即電網公司從發電廠按照上網電價收電 ,並進行調度 、結算 。然後 ,電網再按照銷售電價將電賣給用戶 ,上網電價和銷售電價之間支出和收入的差額 ,即低進高出的差價是電網公司的收入 。但現在 ,這個價差已經高到存在不合理之處 。所以 ,業內專家認為 ,電網公司的收入模式將變為準許收入模式 ,也就是說將電網作為一個與道路 、管道一樣的公共資產 、公用設施 ,隻收取過網費 ,且采取獨立的輸配電價 ,並嚴格監管 。

  “如此一來 ,電網公司便與發電企業及售電企業沒有了利益之爭 。國家對其考核角度也將發生非常大的改變 ,電網公司需要無歧視地對所有顧客開放 ,包括發電公司和用戶 ,維持好電力係統的安全 、穩定運行 ,做好政府委托給它的其他任務 ,比如電力普遍服務 ,特殊供應等 。”歐陽昌裕表示 。

  對於競爭性電力市場的形成 ,歐陽昌裕還提出 ,要改變過去我國電力項目重審批 、輕規劃的做法 。“最好是通過強化國家統一規劃調控 ,讓規劃內各項目以公開招投標的市場競爭方式尋找到合適的投資方來操作 ,如此方能避免目前存在的諸如圈地 、尋租等不良現象的發生 。同時 ,也有利於電力項目投資效率的提高及布局的科學與合理 。”

  改革不易 ,小步快走為上策

  12年前 ,我國的電力體製改革打破了原國家電力公司集發 、輸 、配 、售為一體 ,垂直運營 、高度集中的格局 。中國電力體製實現廠網分離 ,成立了國家電網 、南方電網兩家電網公司以及國電集團 、大唐集團等五大發電公司 ,以及葛洲壩集團和水利水電建設總公司等四家輔業集團 。

  改革激發了五大發電企業以及眾多地方 、外資 、民營發電企業多家辦電廠的競爭格局 。年新增裝機量由改革前的2000萬千瓦增加到近1億千瓦 。國家發改委能源研究所原所長周大地對企業觀察報記者表示 ,上一輪電改緩解了我國經濟快速發展過程中長期存在的電力短缺問題 ,但遺憾的是 ,改革隻解決了發電側的多賣家問題 ,輸配分開卻沒有實行 ,電價改革也相對滯後 。在各利益方激烈博弈的背景下 ,電改陷入進退兩難的僵局 。

  也正因為此 ,各種指責聲不絕於耳 。發電企業認為電網企業利用交易和調度權製造了不公平 、不公正的電力市場環境 。電廠訴求調度獨立 ,不受製於電網企業 。工商業用電戶認為電網獨家賣電是壟斷 ,剝奪了其選擇權 ,製造了高價 。

  矛頭直指電網改革 ,並一度引發甚為激烈的拆分大討論 。時至今日 ,在我國電力資源供應能力相對過剩的背景下 ,周大地認為 ,我國需要通過新一輪電改解決輸配環節的不科學性 ,使得電力項目的投資 、建設 ,電力資源的調度和使用更加優化 、更加高效 ,最終達到不斷推進改革的終極目標 。

  如果改革已成定局 ,方向也已明朗 ,那麽此輪改革該按照怎樣的節奏推進?吳疆分析 ,過去十多年時間裏 ,各種電力改革的口號層出不窮 ,比如競價上網 、大用戶直購電試點等 ,但最終仍是雷聲大雨點小 。這說明電改牽扯的利益相關方博弈比較激烈 ,不那麽容易推進 。所以改革不能急於求成 ,在大的改革方向和原則沒有錯的情況下 ,允許電改慢慢推進 ,無論怎麽改革 ,隻要不後退都值得肯定 。

  歐陽昌裕認為 ,當前改革最大的阻力實際上不僅是來自於企業 ,更多的是來自於利益攸關的政府相關部門 。因為電改實際上也意味著動他們的命門 ,比如與審批相關的部門等 。此外 ,改革涉及相關冗餘機構的裁撤 、人員的剝離 ,這些問題處理不好 ,會增加改革的成本 ,並留下嚴重後遺症 ,影響社會穩定 。

  所以 ,關於改革的節奏方麵 ,他認為要注重頂層設計 ,統籌規劃 ,分步實施 ,切忌休克式改革 。也就是說 ,急不得 ,最好是小步走 、不停步 ,三五年內有較大變化 ,八年 、十年有根本性變化 。

  同時 ,電改也不能單打獨鬥 ,要兼顧其他行業 ,綜合考慮其上下遊相關產業的改革節奏 。要和我國整個經濟體製改革協調 ,推進改革過快容易陷入無序境地 ,最好先試點示範 ,然後通過總結經驗 ,有成熟的方略後推而廣之 。歐陽昌裕強調說 :“改革態度 、思想認識要積極 ,操作還是要穩妥 。”